Πρόσφατα γίναμε όλοι μάρτυρες μιας πρωτοφανούς εμπλοκής πολιτικών προσώπων στην αγορά των «χρυσών διαβατηρίων», όπως είναι γνωστή, μετά από τις αποκαλύψεις του Al jazeera. Το εν λόγω βίντεο αδιαμφησβήτητα άφησε ανεπανόρθωτα εκτεθειμένη τη Κυπριακή Δημοκρατία στη διεθνή κοινότητα και ειδικότερα στην Ευρωπαϊκή Ένωση, αφού κατά την Ευρωπαϊκή Επιτροπή φαίνεται να τίθεται ζήτημα παραβίασης ενωσιακών κανόνων δικαίου. Ωστόσο, μετέωρο φαίνεται το όποιο ευρωπαϊκό εγχείρημα για επιβολή κυρώσεων, αφού οι πολιτογραφήσεις είναι ζήτημα που εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών.
Η παροχή υπηκοότητας λόγω εξαιρετικής συμβολής στην κοινότητα δεν αποτελεί καινούργιο φαινόμενο και δεν αφορά μόνο στην τόνωση της οικονομίας ενός κράτους. Αυτή η συμβολή μπορεί να αφορά τον αθλητισμό ή τον πολιτισμό μιας χώρας. Υπάρχουν πολλοί λόγοι για την ανάγκη ενός αλλοδαπού να αποκτήσει την ιθαγένεια ενός κράτους μέλους. Μεταξύ άλλων οι πολίτες της ΕΕ έχουν το δικαίωμα να ζουν και να εργάζονται εντός των 28 κρατών μελών, μπορούν να ζητήσουν προστασία από τις διπλωματικές ή προξενικές αρχές οποιασδήποτε χώρας της ΕΕ, επιτυγχάνεται η ελεύθερη κυκλοφορία αγαθών, υπηρεσιών και κεφαλαίων, ενώ μπορούν να επωφεληθούν από τη δικαιοδοσία της ΕΕ.
Το ζήτημα έχει λάβει ευρωπαϊκές διαστάσεις καθώς όταν ένα άτομο γίνεται πολίτης ενός κράτους μέλους της ΕΕ, γίνεται αυτόματα ευρωπαίος πολίτης με όλα τα δικαιώματα και τα οφέλη που αυτό συνεπάγεται. Επειδή η πολιτική απόκτησης ιθαγένειας μέσω επενδυτικών συστημάτων παρουσιάζει κινδύνους σε σχέση με τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, την ασφάλεια, τη φοροδιαφυγή, την έλλειψη διαφάνειας και τη καταπολέμηση της τρομοκρατίας, το 2019 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημοσίευσε σχετική έκθεση. Η έκθεση αυτή υποδεικνύει προς τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη δύο νομικά εργαλεία. Την αρχή της καλής πίστης και ειλικρινούς συνεργασίας (sincere Cooperation) και την αρχή του πραγματικού δεσμού (genuine link).
Η αρχή της καλής πίστης και ειλικρινούς συνεργασίας προστατεύεται από το άρθρο 4(3) ΣΕΕ. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, τα κράτη μέλη θα πρέπει να διευκολύνουν τους στόχους της Ένωσης και να απέχουν από ενέργειες που θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο την αποστολή της. Επιπλέον, αυτή η αρχή σημαίνει ότι η Ένωση και τα κράτη μέλη αλληλοβοηθούνται στην τήρηση των διατάξεων του πρωτογενούς Ευρωπαϊκού δικαίου. Ο Γενικός Εισαγγελέας Maduro στα πλαίσια συζητήσεων για την προαναφερθείσα έκθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου πρότεινε μια βάση για τον περιορισμό των ενεργειών των κρατών μελών, αναφέροντας ότι όταν πρόκειται για πολιτογράφηση υπηκόων τρίτων χωρών από κράτος μέλος χωρίς προηγούμενη διαβούλευση με τα υπόλοιπα κράτη μέλη, η ενέργεια αυτή πρέπει να συνιστά παραβίαση του καθήκοντος της καλής πίστης και ειλικρινούς συνεργασίας όπως ορίζεται στο άρθρο 4 (3) της ΣΕΕ.
Όπως έχει ήδη αναφερθεί η Ευρωπαϊκή ιθαγένεια ισούται και με διασυνοριακά δικαιώματα. Επομένως, η απόφαση ενός κράτους μέλους να χορηγήσει υπηκοότητα μπορεί να έχει αντίκτυπο σε άλλο κράτος μέλος. Για παράδειγμα, η χορήγηση Ευρωπαϊκής ιθαγένειας σε ένα άτομο θα αποτρέψει ένα άλλο κράτος μέλος να λάβει μέτρα για να αποτρέψει την εγκατάσταση του, ακόμη και σε μια κατάσταση όπου το άτομο κατηγορείται για έγκλημα (πχ ξέπλυμα χρήματος). Μια τέτοια κατάσταση μπορεί να απειλήσει την αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών. Επίσης τα επενδυτικά προγράμματα πολιτογράφησης αποδυναμώνουν τη συνοχή και την ακεραιότητα της εσωτερικής αγοράς και κατ’ επέκταση θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η αρχή της καλής πίστης και ειλικρινούς συνεργασίας παραβιάζεται, ιδίως εάν ληφθούν υπόψη ορισμένες έρευνες που επισημαίνουν κινδύνους σε σχέση με την νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, την φοροδιαφυγή, την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και την διαφάνεια.
Αναφορικά με τον Πραγματικό Δεσμό, πρωτίστως πρέπει να λεχθεί ότι τέτοια ανάγκη δεν προέρχεται μόνο από το διεθνές δίκαιο αλλά και από το άρθρο 7 της ευρωπαϊκής σύμβασης για την ιθαγένεια.
Αν και η εθνική ιθαγένεια συνδέεται παραδοσιακά με την αρχή του jus sanguini ή του jus soli, τα κράτη θέτουν τα λοιπά κριτήρια. Ωστόσο, ως προκύπτει από την ανάλυση της σχέσης ευρωπαϊκής και εθνικής ιθαγένειας (βλέπε πιο κάτω) δεν υπάρχουν παρόμοια εξειδικευμένα κριτήρια για την περίπτωση της ιθαγένειας της ΕΕ, δεδομένου ότι χορηγείται αυτόματα με την εθνική υπηκοότητα των πολιτών. Αυτό δημιουργεί μια κατάσταση όπου τα κράτη μπορούν να πολιτογραφήσουν άτομα που δεν ενδιαφέρονται απαραίτητα να γίνουν πολίτες ενός κράτους μέλους, αλλά να αποκτήσουν τα οφέλη της ιθαγένειας της ΕΕ. Σε αυτό το σημείο, προκύπτει η έννοια του «πραγματικού δεσμού», η οποία στοχεύει στη δημιουργία μιας πραγματικής σχέσης μεταξύ των κρατών μελών και των αιτούντων, προκειμένου να δημιουργηθεί ένας αμοιβαία ενισχυτικός σύνδεσμος μεταξύ αυτών των δύο. Η απουσία αυτού του κριτηρίου στη διαδικασία πολιτογράφησης προβλήθηκε ως λόγος κατά της απόκτησης διαβατηρίου αλλά και ως δικαιολογία για ανάκληση της ιθαγένειας. Στην υπόθεση Nottebohm (Liechtenstein v. Guatemala) τονίστηκε ότι ο νομικός δεσμός της ιθαγένειας εκφράζει μια πραγματική σύνδεση μεταξύ ενός κράτους και ενός ατόμου. Κατά την ανασκόπηση των προγραμμάτων για την ιθαγένεια της Κύπρου και της Μάλτας, ο Επίτροπος Δικαιοσύνης της ΕΕ τόνισε ότι ο «πραγματικός δεσμός» πρέπει να τηρείται ως το ελάχιστο κριτήριο. Στην προαναφερθείσα υπόθεση, το Διεθνές Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η συνήθης διαμονή, το κέντρο ενδιαφερόντων, οι οικογενειακοί δεσμοί, οι γλωσσικές δεξιότητες και η εκπαίδευση των παιδιών παρείχαν αποδείξεις επαρκούς σύνδεσης ενός ατόμου με το κράτος. Ο πραγματικός δεσμός δεν είναι μόνο σχετικός με το κυρίαρχο κράτος που παρέχει την ιθαγένεια, αλλά και για άλλα κυρίαρχα κράτη που πρέπει να αναγνωρίσουν αυτήν την πολιτογράφηση. Όπως προκύπτει από τη παράγραφο 10 της απόφασης C-369/90 και τη παράγραφο 55 της απόφασης C-165/16, τα κράτη μέλη δεν έχουν καμία εξουσία να περιορίσουν με οποιονδήποτε τρόπο τα δικαιώματα ενός πολίτη της ΕΕ με την αιτιολόγηση ότι ο τελευταίος έγινε πολίτης της ΕΕ ελλείψει πραγματικού δεσμού.
Κατά κανόνα τα κριτήρια που πρέπει να πληροί ένα άτομο για να γίνει πολίτης ενός κράτους καθορίζονται από τις εθνικές κυβερνήσεις ως ζήτημα που εμπίπτει στην αποκλειστική δικαιοδοσία των κρατών, αφού συνδέεται άρρηκτα με την έννοια της εθνικής κυριαρχίας. Είναι γεγονός ότι, με την ένταξή τους στην ΕΕ, τα κράτη μέλη έχουν περιορίσει τα προνόμια διακυβέρνησής τους σε ορισμένους τομείς, εκχωρώντας αρμοδιότητες στα θεσμικά όργανα της ΕΕ. Το άρθρο 267 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με την υπόθεση Foto-Frost v Hauptzollamt Lübeck-Ost C-314/85 ξεκαθαρίζουν ότι το ΔΕΕ είναι το μόνο όργανο που έχει τη διακριτική ευχέρεια να καθορίσει ποιες αρμοδιότητες και σε ποιο βαθμό έχουν αυτές μεταβιβαστεί από τα κράτη μέλη. Σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, η ΕΕ έχει μόνο τις αρμοδιότητες που της παρέχονται από τις Συνθήκες ενώ όλες οι άλλες ασκούνται από τα κράτη μέλη («αρχή της δοτής αρμοδιότητας»).
Για να υποστηριχθεί ότι το σύστημα παροχής υπηκοότητας έχει αντίκτυπο σε ολόκληρη την Ένωση, είναι απαραίτητο να γίνει κατανοητή η σχέση μεταξύ της ευρωπαϊκής και της εθνικής ιθαγένειας. Το άρθρο 20 ΣΛΕΕ επιβεβαιώνει ότι η ιθαγένεια της ΕΕ συμπληρώνει και δεν αντικαθιστά την εθνική ιθαγένεια. Βάσει αυτής της διάταξης, καθίσταται σαφές ότι η ιθαγένεια της ΕΕ δεν θα υπήρχε χωρίς την εθνική. Μόλις το άτομο αποκτήσει ταυτότητα κράτους μέλους, ταυτόχρονα του παρέχονται τα δικαιώματα της ευρωπαϊκής ιθαγένειας. Η ιδιομορφία όμως της ιθαγένειας της ΕΕ είναι ότι έχει εξελιχθεί ώστε να παρέχει ορισμένα δικαιώματα πέρα από τα εδαφικά όρια των κρατών μελών της έτσι που ενισχύει την αξία της εθνικής ιθαγένειας. Αξίζει δε να τονιστεί ότι τα υπερεθνικά-διασυνοριακά αυτά δικαιώματα, αποτελούν τον ακρογωνιαίο λίθο της προώθησης των επενδυτικών προγραμμάτων. Φυσικά, αυτό είναι κάτι που επικρίνεται δεδομένου ότι τα επενδυτικά προγράμματα πρέπει να προωθούνται βάσει πραγματικής συνεργασίας και εμπιστοσύνης, και όχι ως μέσο για την εμπορευματοποίηση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας.
Εκτός από τα παραπάνω, η σχέση μεταξύ ευρωπαϊκής και εθνικής ιθαγένειας έχει απασχολήσει και το ΔΕΕ το οποίο σταδιακά φαίνεται να αναγνωρίζει ότι πρέπει να τεθούν ορισμένα όρια στην εξουσία των κρατών μελών να χορηγούν εθνική ιθαγένεια.
Στην υπόθεση Kunqian Catherine Zhu,Man Lavette Chen κατά Secretary of State for the Home Department, C-200/02 το ΔΕΕ υπογράμμισε τη σημασία της ευρωπαϊκής ιθαγένειας σε ένα πανευρωπαϊκό πλαίσιο. Στην περίπτωση αυτή, το ΔΕΕ παραχώρησε στους υπηκόους τρίτων χωρών το δικαίωμα να παραμείνουν στην επικράτεια ενός κράτους μέλους προκειμένου να φροντίσουν έναν ανήλικο πολίτη της Ένωσης. Το ΔΕΕ ουσιαστικά αναγνώρισε ότι τα δικαιώματα που συνδέονται με την ευρωπαϊκή ιθαγένεια μπορούν να υπερισχύσουν του εθνικού νόμου για τη μετανάστευση.
Στην υπόθεση Janko Rottmann κατά Freistaat Bayern C‑135/08, το Δικαστήριο αναγνώρισε την αρμοδιότητα των κρατών μελών να ρυθμίζουν το ζήτημα της εθνικότητάς τους, αλλά τόνισε ότι τα όποια μέτρα πρέπει να είναι σύμφωνα με την ευρωπαϊκή νομοθεσία. Το Δικαστήριο αναγνώρισε επίσης ότι οι αποφάσεις για την απώλεια της ευρωπαϊκής ιθαγένειας υπόκεινται σε έλεγχο αναλογικότητας, δεδομένου ότι μια τέτοια απώλεια θα οδηγούσε στην κατάργηση των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεων που προβλέπει το δίκαιο της ΕΕ. Παρόλο που αυτή η απόφαση αφορούσε την απώλεια της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, θα μπορούσε να λεχθεί ότι το τεστ αναλογικότητας θα μπορούσε επίσης να γίνει σε περιπτώσεις απόκτησης της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, ώστε οι εθνικοί κανόνες να μην παραβιάζουν το καθήκον των κρατών μελών να τιμούν την ειλικρινή συνεργασία. (Βλέπε επίσης Mario Vicente Micheletti κ.λπ. και Delegacion del Gobierno en Cantabria C-369/90)
Στην υπόθεση Anklagemyndigheden v. Peter Michael Poulsen C-286/90, το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι στο πλαίσιο της λήψης αποφάσεων το διεθνές δίκαιο που επιτάσσει “πραγματικό δεσμό” πρέπει να εφαρμόζεται. Παρόλο που η υπόθεση αφορούσε τη Σύμβαση της Γενεύης και άλλες διεθνείς συμφωνίες για το δίκαιο της θάλασσας, κατ’ αναλογία η συλλογιστική της θα μπορούσε να εφαρμοστεί στο πλαίσιο ιθαγένειας. Η υποχρέωση των κρατών μελών να τηρούν το διεθνές δίκαιο, όταν ρυθμίζουν τον τομέα της ιθαγένειας, συνιστά μια γενικώς αναγνωρισμένη αρχή, η οποία αποτυπώθηκε στο άρθρο 1 της Σύμβασης της Χάγης, της 12ης Μαΐου 1930, περί ορισμένων ζητημάτων ιδιωτικού διεθνούς δικαίου σχετικών με την ιθαγένεια.
Συνοψίζοντας, φαίνεται ότι ως αποτέλεσμα της αλληλεξάρτησης μεταξύ της εθνικής και της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, η χορήγηση υπηκοότητας από κράτη της ΕΕ πρέπει να γίνεται σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ και το διεθνές δίκαιο τα οποία επιτάσσουν την αρχή της καλής πίστης και ειλικρινούς συνεργασίας και την αρχή του πραγματικού δεσμού αντίστοιχα. Αν και θεωρητικά φαίνεται να υπάρχουν τα «πολεμοφόδια» για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε ενδεχόμενη προσφυγή, αμφίβολη κρίνεται η κατάληξη της αφού δεν πρόκειται για αυταπόδειχτη παραβίαση ενός ξεκάθαρου κανόνα δικαίου που επιτάσσει συγκεκριμένες πράξεις ή παραλείψεις. Τούτου λεχθέντος, καταλυτικής σημασίας θα είναι η αποφασιστικότητα του ΔΕΕ να πλεύσει σε αχαρτογράφητα νερά.
